解读《航班时刻资源市场配置改革试点方案》

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日前,民航局制定并发布《航班时刻资源市场配置改革试点方案》,宣布将在初级市场和次级市场同时推进航班时刻市场配置改革试点。为帮助公众更好地理解这一方案出台的背景、目的和意义,参与制定该方案的民航局相关负责人就该方案进行了专业解读。
  问:为什么要实行航班时刻资源市场配置改革试点?
答:航班时刻资源管理工作,是民航工作中的难点,也是各方关注的焦点。当前,繁忙机场时刻资源供求矛盾突出,各方利益难以统筹兼顾,唯有解放思想、改革创新才能找到出路,解决矛盾和问题。推进改革试点,是民航领域深化改革、解决诸多矛盾的重要探索,是落实中央巡视工作整改内容的举措之一,对探索建立最佳航班时刻配置模式,优化航班时刻资源配置标准与配置程序,进一步促进航班时刻配置的公平、效率和竞争具有重要意义。
  问:当前国际上其他国家在航班时刻资源配置方面采取的是什么模式?有没有我们可借鉴的成熟经验?
答:国际航空航班时刻资源配置分为两种基本模式,即行政性分配和市场化配置。目前,大部分国家采用行政分配方式,还没有任何一个国家采用完全市场化的方式配置航班时刻。美国、英国等少数国家采用行政性分配和市场化配置相结合的方式配置航班时刻。
行政性分配以国际航协的《世界航班时刻协调准则》为指导,由民航当局或政府授权的机构,对航班时刻进行分配和监督管理。其要义为:行政分配、无偿使用、祖父权力、不用即失。其分配优先次序为:历史时刻优先、历史时刻调整优先、新进入航空公司优先、全年运行优先以及其他附加标准。
市场化配置以经济杠杆、价格为手段实现资源配置,分为一级市场和二级市场。一级市场为初次分配,对航班时刻进行估值定价,采用拍卖、收取高峰时段拥堵费或其他方式取得经济收益。二级市场针对已分配的航班时刻,允许持有者以交换、转让、出售、出租等形式进行航班时刻交易。从国际航空航班时刻市场化配置的具体实践来看,一般是先试行二级市场,再考虑一级市场。
国际航空航班时刻二级市场的市场交易,逐步趋于成熟,其中英国希思罗机场的实践具有代表性。希思罗机场在实施二级市场交易后,带来了明显的使用效率和经济效益,也一定程度上缓解了航班时刻供求矛盾。
航班时刻一级市场的配置问题,国际航空理论研究很多,具体实践还处于探索阶段,到目前为止,仅美国在2009年1月12日对纽约三个机场10%的航班时刻进行过拍卖。
  问:此次民航局将采取何种模式开展航班时刻市场配置改革试点?
答:此次民航局将在初级市场和次级市场同时开展时刻拍卖、时刻抽签加收取时刻使用费、放开次级市场交易、推进原行政分配时刻的“一对一”交换的改革试点。
具体将在广州白云机场,开展以“时刻拍卖”为模式的初级市场改革试点。在该种模式的试点中,我们将对通过资格审查的航空公司一视同仁,不区分所有制性质,不区分规模大小,平等参与竞拍。在具体拍卖过程中,我们将采用第二价格密封拍卖的方式,即竞拍者提交密封的交易价格,出价最高者胜出,但只需支付第二高的价格。需要说明的是,拍卖针对一个航班时刻系列组合,即一对起降时刻、每周不少于3天。
在上海浦东机场,开展以“时刻抽签+使用费”为模式的初级市场改革试点。在该种模式的试点中,我们将采取对航空公司归类并分别建立抽签池的方式。具体来说,对于新进入的航空公司,按照在该机场时刻持有不多于4个的标准进行归类,以“一人一票”为原则建立抽签池,对于主基地航空公司,按照初始注册地是否在该机场的标准进行归类,以驻场机队规模大小为依据建立抽签池,对于其他在位航空公司,以“一人一票”为原则建立抽签池。我们将实施两轮抽签,第一轮按照一个时刻系列组合对应一次抽签的原则,随机排定三类抽签池的抽签顺序,第二轮在第一轮排定的抽签池中随机抽签,中签航空公司在时刻池中选择一个时刻系列组合。该模式规定,上述三类抽签池可以抽取的时刻比例,由民航地区管理局根据机场发展定位、结合民航改革发展历史,协调利益相关方后,统筹考虑确定。
  问:改革试点为何会选择上海浦东机场和广州白云机场?
答:北京首都、上海虹桥、上海浦东、广州白云是我国航班时刻资源最紧张的机场。受多种因素制约,北京首都、上海虹桥机场近4、5年来没有新增航班时刻资源,选择上海浦东、广州白云机场试点,主要是考虑到上海浦东机场第四跑道投入使用、广州白云机场第三跑道投入使用,能够释放一定量的航班时刻资源。在改革试点中,上海浦东机场、广州白云机场10时至23时59分时段,每小时各增加一个起飞时刻一个落地时刻,每日计28个,每周共计196个,新增时刻的50%用于市场配置改革试点,另外50%用于国际地区飞行的行政配置。
  问:为什么此次改革试点只有国内航空公司可以参与?
答:的确,此次航班时刻市场配置改革试点,只对具有独立法人资格的国内航空公司,只对取得中国民用航空规章121部认证的客运航空公司开放,近2年内发生航空器飞行事故的航空公司无参与资格。
国际航空对航班时刻市场配置的客体问题,理论研究是开放的、深入的,研究成果也是多样的,其中也包括对银行业、租赁业放开的研究。但在具体操作实践中,各国是非常慎重的。我们认为,严格改革试点参与客体的资格审查是必要的,航空安全在任何时候都是民用航空的首要任务。“十二五”期间,我国民航安全水平全球领先,得益于民航局、整个民航业极端重视航空安全工作,深入根植持续安全理念,不断建立健全安全生产长效机制。发生飞行事故的航空公司不得参与,是对社会公众的负责。
暂不对国际飞行放开,主要考虑到国际航空涉及诸多国际法,涉及双边对等等事宜,一旦处理不当,极可能引发国际诉讼,因此改革试点仅针对国内客运飞行。此外,改革试点方案也明确了,新增时刻的50%用于国际地区飞行,仍实行行政配置。
  问:对于不遵守市场配置航班时刻提供和使用规则的航空公司,民航局有无处罚措施?
答:《方案》提出,市场配置改革试点的时刻使用期限为3年,不需换季时刻协调,同时就时刻退出机制问题也做了考虑:一是不得滥用航班时刻。航空公司有意或反复滥用航班时刻的,予以召回航班时刻,滥用时刻包括售票时间与获得的时刻不一致、将时刻用于明显不同运营业务、有意提前或延后组织运营等。二是航班正常性处罚。民航航班正常性管理的相关规定以及惩戒措施,适用于市场配置时刻。
  问:《方案》中提到的时刻基准价是如何确定的?
答:关于航班时刻价值,国际航空理论界没有标准的计算方式,一般是从直接收益、潜在收益、网络收益等方面来进行综合估值,不同机场不同时段的差异较大。在这次改革试点中,时刻基准价暂按该时刻所在小时段内的所有离港(到港)航班、近一年来的加权平均收益来确定。此外,我们也通过其他模式进行研究,进行了比对论证。
  问:航班时刻市场配置的收益和支出将如何管理和利用?
答:此次改革试点的收益将缴纳国库。关于支出问题,我们正在研究,具体由民航局协调国家主管部门后,另行规定。
  问:实行航班时刻市场配置会不会推高票价?
答:此次改革试点,实行时刻有偿使用,应该不会推高票价。首先,改革试点的时刻数量,只占总量的很少比例,对航线网络整体布局不会造成冲击。
其次,民航局会同国家发展改革委对大部分国内航线的票价实行限高政策,航空公司可在不超过最高上限的范围内自主制定具体价格,这个基本状况不会有大的改变。
第三,我国民航业经过多年的国际国内市场洗礼,航空公司在市场规律把握、服务品牌树立、经营策略定位等方面已经比较成熟,比较理性。

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